Het Nederlandse jeugdzorgstelsel

De jeugdsector is versnipperd, verantwoordelijkheden zijn verdeeld over een groot aantal partijen en er zijn uiteenlopende financieringsstromen. Tussen de verschillende zorgaanbieders is bovendien onvoldoende afstemming. Dit blijkt uit onderstaand overzicht van het Nederlandse jeugdzorgstelsel.

Schematisch zit het Nederlands jeugdzorgstelsel als volgt in elkaar:

Pedagogische basisvoorzieningen

In de eerste plaats zijn er de voorliggende voorzieningen, ook wel de pedagogische basisvoorzieningen of de nulde lijn genoemd, waar jeugdigen en hun opvoeders veel mee te maken hebben: de scholen, kinderopvang, sportverenigingen enzovoort. Deze maken strikt genomen geen deel uit van het jeugdzorgstelsel, maar zijn daarvoor wel van belang. Het zijn plaatsen waar veel aan preventie kan worden gedaan, zodat de ontwikkeling en opvoeding van jeugdigen is te optimaliseren en gewone, alledaagse opvoedingsvragen en problemen niet ontsporen. Daarnaast zijn het ook de vindplaatsen, waar met een goede signalering ernstige probleemgevallen vroegtijdig zijn op te sporen en snel zijn te helpen. Hierdoor kan erger worden voorkomen. Jeugdbeleid is erop gericht deze voorzieningen te versterken, zodat de daar werkzame professionals alledaagse problemen zelf adequaat kunnen oplossen en ernstiger probleemgevallen goed kunnen signaleren. 
Woningbouwcorporaties, arbeidsbemiddeling en vrijetijdsbesteding behoren tot dezelfde groep van voorzieningen. Een goede huisvesting, dagbesteding (arbeid, school, vrije tijd) en een minimum inkomen zijn voor jongeren en gezinnen belangrijke basisvoorwaarden om goed te functioneren. Gebreken daarin staan bekend als belangrijke risicofactoren in de ontwikkeling en opvoeding van jeugdigen. Jeugdbeleid is er daarom ook op gericht om de samenwerking met deze voorzieningen te stimuleren, zodat de mogelijkheden om risicofactoren op dit vlak te bestrijden worden vergroot.  
Deze voorzieningen worden door uiteenlopende instanties gefinancierd. De gemeente wordt geacht in haar preventieve jeugdbeleid de regie te voeren in de vorming van een gezonde pedagogische leefomgeving van jeugdigen.

De eerste lijn

Onder de eerste lijn vallen de jeugdgezondheidszorg, de opvoed- en opgroeiondersteuning, advisering aan jeugdigen en opvoeders en de lichte hulpverlening. Volgens de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet publieke gezondheid (Wpg) zijn gemeenten verantwoordelijk voor de realisering van een voldoende hoeveelheid en kwaliteit van aanbod op dit terrein. In een gemeente kunnen er veel verschillende instanties opereren die dit aanbod verzorgen, zoals kraamzorg, thuiszorgorganisaties, consultatiebureaus, ggd-en, pedagogische adviesbureaus en jeugdzorgaanbieders. Deze zorgen ondermeer voor deskundigheidsbevordering van professionals en de uitvoering van preventieprogramma’s in de basisvoorzieningen, vroegtijdige signalering en het zo vroegtijdig mogelijk aanpakken van problemen (vroeghulp). De financiering van deze voorzieningen loopt via verschillende kanalen. De bedoeling is dat al deze instanties gaan samenwerken in een Centrum voor Jeugd en Gezin (GJG). De gemeente is daarbij de aangewezen regisseur.

Op het snijvlak van de eerste en de tweede lijn opereren in het onderwijs de zogeheten zorg- en adviesteams (ZAT’s). Deze zijn ervoor bedoeld scholen te ondersteunen bij de snelle signalering en aanpak van zorgleerlingen en te zorgen voor een adequate verwijzing en samenhangende hulp aan leerlingen die meer gespecialiseerde zorg nodig hebben. In een zorg- en adviesteam nemen vaak verschillende instanties deel, zoals het Centrum voor Jeugd en Gezin (in het bijzonder de jeugdgezondheidszorg), bureau jeugdzorg, professionals van school, maatschappelijk werk, leerplichtambtenaren en politie. 

De tweede lijn

De tweede lijn bestaat uit de volgende onderdelen:

• Zorgaanbieders van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg. Dit omvat de intensief ambulante hulpvormen en vormen van intensieve, gespecialiseerde pedagogische thuishulp bij met name multiprobleemgezinnen, de daghulp (semi-residentiële zorg), de dag- en nachthulp (residentiële zorg) en de pleegzorg. Ook de gesloten jeugdzorg – door sommigen ook wel aangeduid als de derde lijn - behoort tot deze groep. De provincies krijgen voor al deze zorgvormen een doeluitkering van het rijk.
• De door zorgverzekeraars gefinancierde geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd-ggz). Dit omvat de ambulante ggz en de kinder- en jeugdpsychiatrische zorg (poliklinische en klinische zorg). Een deel valt nog onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en kan als een patiëntgebonden budget (pgb) worden uitgekeerd.
• De via de AWBZ gefinancierde licht verstandelijke gehandicaptenzorg voor jeugdigen (jeugd-lvg). Ook hier vinden we weer uiteenlopende zorgvormen, eventueel als pgb uit te keren.
• De jeugdbescherming (raad voor de kinderbescherming en de gezinsvoogdij), de justitiële jeugdinrichtingen en de jeugdreclassering. De financiering hiervan gebeurt vanuit het ministerie van Justitie, voor een deel via de provincies.
• De gespecialiseerde onderwijsvoorzieningen, zoals de ondersteuning van leerlingen met speciale behoeften met een leerlinggebonden budget, reboundvoorzieningen, het speciale onderwijs in de clusters 1 t/m 4. In cluster 4 komen veel kinderen die in verband met gedragsproblemen en stoornissen als autisme ook veel met jeugdzorg te maken hebben. De financiering gebeurt vanuit het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
  Er is nieuw beleid op dit terrein ingezet onder de naam ‘passend onderwijs’, waarbij regio’s zelf verantwoordelijk worden voor het realiseren van een sluitend systeem van zorgsystemen en speciale voorzieningen in het onderwijs. 

In de Wet op de jeugdzorg is geregeld dat het bureau jeugdzorg indicaties afgeeft voor jeugdzorg in de tweede lijn. Het bureau jeugdzorg is tevens verantwoordelijk voor taken van het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. De bureaus jeugdzorg vallen onder de provincies, zij krijgen hiervoor een doeluitkering van het rijk.
In de praktijk lopen indicaties voor zorg uit de zorgverzekeringswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) niet alleen via bureau jeugdzorg, maar ook vaak via de huisartsen en het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ). Jeugdbescherming, justitiële jeugdinrichtingen en jeugdreclassering worden - conform de wet - ingezet op aanwijzing van de rechter. Speciale commissies of indicatieorganen van het onderwijs kennen aan leerlingen gespecialiseerde onderwijsvoorzieningen toe.
In de Wet op de jeugdzorg is geregeld dat een indicatiebesluit van het bureau jeugdzorg de cliënt een opeisbaar recht op jeugdzorg geeft. Dit recht staat in het beleid momenteel ter discussie: de vraag naar jeugdzorg groeit explosief en dat roept de vraag op of dit recht op de lange termijn is waar te maken. De vraag naar tweedelijnszorg groeit op dit moment enorm. Het landelijk beleid zet dan ook in op versterking van de pedagogische basisvoorzieningen en de eerste lijn om het ontstaan of de verergering van problemen tegen te gaan.
In de verschillende voorzieningen binnen de tweede lijn vinden we vaak dezelfde jeugdigen en gezinnen. Veel van hen zijn op verschillende voorzieningen tegelijk aangewezen. Het beleid is er dan ook op gericht betere samenwerking – zo niet de integratie – van verschillende voorzieningen tot stand te brengen.

De organisatieschaal

Een aparte kwestie binnen het stelsel is de uiteenlopende schaal waarop de voorzieningen zijn georganiseerd. De basisvoorzieningen en de eerste lijn bevinden zich veel op gemeentelijk niveau, maar overstijgen bestuurlijk gezien soms dit niveau (zoals schoolbesturen van grote scholengemeenschappen, regionaal opererende thuiszorgorganisaties, ggd-en die door samenwerkingsverbanden van gemeenten worden aangestuurd). Dit maakt het voor met name de kleinere gemeenten lastig om de regietaak volledig vorm te geven. Naast de individuele gemeenten zijn er ook samenwerkingsverbanden in zogeheten ggd-regio’s, verzorgingsgebieden van centrumgemeenten. Gemeenten, de Raden voor de Kinderbescherming, politie, Openbaar Ministerie, reclassering en welzijnsorganisaties werken weer samen in zogeheten ‘Veiligheidshuizen’. De jeugdzorg valt tot slot sinds 1989 onder de provincies.
Belangrijke beleidsvraag is nu of een verbetering van het jeugdzorgstelsel te bereiken is door het zwaartepunt te leggen bij een bepaalde organisatieschaal. En als dit het geval is, moet de gemeente dan de centrale regisseur worden of samenwerkingsverbanden van gemeenten of de provincie?